Aspectos introdutórios da Seguridade Social
Aspectos introdutórios da Seguridade Social [1]
Carlos Eduardo Bistão Nascimento
1. Conceito de Seguridade Social.
2. Saúde.
3. Previdência Social.
4. Assistência Social.
5. Apontamentos finais.
Por certo, o presente trabalho não objetiva esgotar o tema das noções básicas da Seguridade Social - e, sequer, objetiva aprofundar seus complexo conceitos. Em verdade, pretendeu-se dar aqui parâmetros mínimos para que aquele que necessite lidar com esse ramo tão encantador (e desconhecido da maioria) que é Direito da Seguridade Social possa tomar contato, de uma forma mais refletida, sobre a importância da conceituação do que efetivamente seja (e, por conseqüência, do que não seja) a Seguridade Social. A prática diária nos ensina que a rotina sobrecarregada dos processos (judiciais ou administrativos) acaba por retirar a essência e o contorno teórico dos institutos jurídicos com os quais lidamos, sendo necessário, por vezes, que retornemos à um estudo mais conceitual - e abstrato, é verdade - destas matérias, estudo este muito importante (e, porque não dizer, útil) para aquelas situações em que nos vemos encurralados em interpretações "pré-fabricadas" que acabamos por repetir sem grandes reflexões.
1. Conceito de Seguridade Social
A Seguridade Social, nos termos do artigo 194 de nossa Constituição da República, é um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Assim, falar em Seguridade Social representa, pois, invocar o conjunto total dessas três áreas - e não qualquer delas isoladamente. Costuma-se dizer que a Seguridade Social é o gênero, do qual são espécies a saúde, a previdência social e a assistência social.
No mesmo sentido, transcrevendo literalmente a disposição constitucional, encontramos o artigo 1º da Lei n. 8.212/91, de 24.07.1991. Esta Lei, embora seja mais conhecida por instituir o plano de custeio das contribuições sociais, dispõe, também, sobre a organização geral da Seguridade Social e, por este motivo, é chamada de Lei Orgânica da Seguridade Social.
Interessante observação, a respeito da terminologia "Seguridade", faz o professor Amauri Mascaro, afirmando que:
O espanholismo seria dispensável, porque em nosso vocabulário há a palavra própria, que é 'segurança'. No entanto, a Constituição Federal de 1988 (Capítulo II, Título VIII) dispõe que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça social, por meio de um conjunto de ações, dentre as quais a "seguridade social". Fica, assim, acolhida a referida expressão em nossa ordem jurídica, e por tal motivo é aqui usada. [2]
Há que se atentar, contudo, que não obstante os termos Seguridade e segurança social possam ser utilizados de forma relativamente indistinta, ambos não podem ser confundidos com a expressão "seguro social", oriunda e estreitamente relacionada com o direito securitário privado (contratual). [3]
A partir da disposição constitucional, temos que a Seguridade Social pode ser entendida como um mecanismo de proteção dado pelo Estado nos setores de Saúde, Previdência Social e Assistência Social. Pertence, portanto, numa abordagem ampla, ao ramo dos direitos sociais.
Acerca do tema, os professores Marcus Orione e Érica Correia nos afirmam que é possível destacar duas concepções de Seguridade Social. Pela primeira concepção, inspirada principalmente no seguro privado, chamada de perspectiva comutativa, a seguridade resta associada à uma atividade assalariada; "segundo a concepção comutativa, a seguridade social funciona como um sistema de garantias de rendas obtidas pelo exercício de determinada atividade profissional e destinadas à cobertura de riscos previamente catalogados". [4] Só há que se falar, nesta concepção, em Seguridade Social como um direito obtido em troca do trabalho.
Já na segunda concepção, mais recente, chamada distributiva, o trabalho, de per si, deixa de ser a mola propulsora do direito à percepção da proteção social, surgindo a consideração da existência de outras necessidades sociais. "O que se depreende é que, lentamente, vai-se firmando a idéia de solidariedade, na qual a coletividade é que deve tomar para si as prestações destinadas a garantir a todos os seus membros uma renda mínima, a título de participação no nível geral de bem-estar". [5] Por esta perspectiva, a seguridade social deixa de ser atrelada exclusivamente ao trabalhador, passando a levar em consideração o cidadão de forma geral (ótica da solidariedade).
Ainda sobre o conceito de Seguridade Social, é bastante clara a lição de Jediael Miranda ao ensinar que "a seguridade social é um sistema de proteção social constituído por um feixe de princípios e regras destinado a acudir o indivíduo diante de determinadas contingências sociais, assegurando-lhe o mínimo indispensável a uma vida digna, mediante a concessão de benefícios, prestações e serviços". [6]
Em sentido semelhante, os já citados professores Marcus Orione e Érica Correia afirmam que "arriscando apresentar uma definição de seguridade social, pode-se afirmar que se traduz em um instrumento estatal, específico de proteção das necessidades sociais, individuais e coletivas, sejam elas preventivas, reparadoras e recuperadoras, na medida e nas condições dispostas pelas normas". [7]
Vale citar, também, a clássica definição de Alonso Olea e Plaza, asseverando que a seguridade social é um:
Conjunto integrado de medidas públicas de ordenação de um sistema de solidariedade para a prevenção e remédio de riscos pessoais, mediante prestações individualizadas e economicamente avaliáveis, agregando a idéia de que, tendencialmente, tais medidas se encaminhem para a proteção geral de todos os residentes, contra as situações de necessidade, garantindo um nível mínimo de renda.[8]
Dos citados conceitos, podemos observar que é uníssona a idéia de que a Seguridade Social visa garantir, através de sua proteção, um mínimo para que a pessoa possa sobreviver (ao que a doutrina chama de "mínimo existencial"). Nesse sentido, a contrario sensu, podemos afirmar que a Seguridade Social, tal como atualmente esculpida, não se presta ao suprimento integral dos proventos oriundos do trabalho (trabalho que, pela própria Constituição, é valor fundamental da República Federativa do Brasil, na forma do art. 1° de nossa Carta Política) mas, tão-somente, ao provimento de um mínimo que possibilite a existência - ou, em outras palavras, não é função da Seguridade propiciar a substituição do trabalho mas, sim, prover recursos mínimos à manutenção da vida do beneficiário e seus dependentes.
Isto não quer dizer, por certo, que não haja limite para se estipular o quantum desse mínimo; deve-se sempre ter por norte a dignidade humana[9], fundamento da república (também previsto no art. 1° da Constituição da República), que representa verdadeiro obstáculo às políticas que objetivem a minoração dos valores dos benefícios e o rareamento dos serviços da Seguridade Social.
Este mínimo existencial, ainda que "mínimo" como a própria expressão sugere, deve atender com proficiência a dignidade humana, não se admitindo, pois, restrições ou minorações que objetivem banalizar as prestações da Seguridade Social.
Aqui revela-se uma primeira faceta da importância do estudo conceitual: somente de posse do conceito do instituto jurídico da Seguridade Social é que poderemos interpretá-lo da forma mais correta e coesa com o sistema vigente. Assim, diante de um caso concreto em que determinada prestação (seja benefício, seja serviço) não assegure a existência digna, é de se lutar para que o conteúdo abstratamente considerado pela Constituição seja implementado.
Há que se observar que esse "mínimo existencial" não tem relação somente com o aspecto pecuniário de benefícios; neste sentido, valiosa é a contribuição da professora Marisa Santos, ao elucidar que
Para o alcance do bem-estar e da justiça sociais não basta que se garanta o pagamento de benefícios previdenciários, até porque estes garantiriam apenas aqueles que contribuíssem para o custeio. A saúde e a assistência social existem para suprir outras necessidades que não dependam apenas de ingressos financeiros no caixa familiar. [10]
No mesmo sentido, não obstante o tema seja bastante profundo, dizer que esse mínimo existencial não tem relevância apenas no aspecto financeiro mas, também, em outros aspectos existenciais equivale dizer que está sendo afetado o status de pessoalidade do indivíduo - ou seja, o núcleo existencial de uma pessoa não pode ser considerado, exclusivamente, sob a perspectiva econômico-financeira. Neste sentido:
A presença [de princípios e postulados dos direitos sociais] seria indicada, acreditamos, em função de uma situação de hipossuficiência (estado jurídico), que não seria necessariamente econômica. Não há necessidade, portanto, de uma relação de hipossuficiência (relação jurídica) que protraia no tempo, bastando uma situação ou estado de sujeição decorrente de uma inferioridade, ainda que momentânea, que reduz o homem a uma condição desumana. Trata-se de uma sujeição que diminui toda e qualquer condição referente ao estado de humanidade.[11] (grifos nossos)
O ser humano, destinatário da proteção social, é mais que um mero balanço patrimonial e, por esta razão, a implementação das políticas da Seguridade Social deve objetivar a maximização do indivíduo como um todo e não somente cuidar do aspecto econômico (aspecto que apesar de importante, não é exclusivo).
Podemos, pois, afirmar sem receio que a sistemática da Seguridade Social, de tão específica, deve ser interpretada com critérios próprios, adequados aos fins que se destina. Neste sentido, é clara a sustentação de Sérgio Nascimento:
No plano institucional, é indispensável a revisão da função do juiz no processo, pois, como os direitos sociais são promocionais e projetados para o futuro, eles exigem a intervenção ativa e prolongada do Estado, não sendo dado ao juiz, na proteção desses direitos, utilizar-se somente dos critérios de interpretação tradicionalmente destinados à proteção dos direitos e garantias individuais. (...)
A nova posição dos juízes no processo somente foi possível com a evolução dos direitos sociais, pois estes, como os relativos à saúde e ao trabalho, não são assegurados da mesma forma que os direitos individuais. [12]
Conforme vimos, a Seguridade Social é um conjunto-gênero, do qual são espécies a Saúde, a Previdência Social e a Assistência Social, pelo que analisaremos brevemente cada uma destas facetas em apartado.
A Saúde, na forma do artigo 196 da Constituição Federal, é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução dos riscos de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
A Organização Mundial da Saúde (OMS), órgão internacional ligado à Organização das Nações Unidas (ONU), definiu, no preâmbulo de sua Constituição, que "saúde é um estado de completo bem-estar físico, mental e social e não somente a ausência de doença ou enfermidade". [13]
Devemos observar, a partir do texto constitucional, que a implementação da saúde será dada por três "frentes": promoção, proteção e recuperação. Neste particular, a professora Marisa Santos afirma que:
A saúde abrange mais do que tratamento médico, hospitalar e fornecimento de medicamentos. São necessários serviços de prevenção da ocorrência de contingências que atinjam a saúde, de proteção àqueles já atingidos, e de recuperação para os que têm possibilidade de voltar às suas atividades normais. [14](destaques no original)
Didática é ainda a explanação de Jediael Miranda, sustentando que "na prevenção o Estado atua com o objetivo de evitar que a condição de bem-estar físico e mental do indivíduo seja abalada. Na ação curativa, o atuar do Estado é de disponibilizar serviços que se destinem à recuperação ou ao restabelecimento da saúde do indivíduo". [15]
Não se pode esquecer, por fim, que a saúde disciplinada na Constituição engloba não apenas a saúde pública, prestada pelo Estado, mas também, a saúde privada, prestada pelos planos de saúde. Toda a sistemática da Seguridade Social, desta forma, deve ser aplicada ao setor privado de saúde, guardadas, por certo, as peculiaridades.
A Previdência Social, por seu turno, com base no artigo 201 da Constituição, será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, atendendo a cobertura de doenças, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade e ao trabalhador em situação de desemprego involuntário, além das prestações do salário-família e do auxílio-reclusão concedido às pessoas de baixa renda. Na forma do artigo 1º da Lei n. 8.213/91, a Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente.
Para Marisa Santos:
A previdência social protege necessidades decorrentes de contingências expressamente previstas na Constituição e na legislação infra-constitucional, mediante o pagamento de contribuições. Somente aquele que contribui tem direito subjetivo à prestação na hipótese de a ocorrência da contingência prevista em lei gerar a necessidade juridicamente protegida. [16]
Jediael Miranda conceitua previdência social como:
Sistema de proteção social, de caráter contributivo e em regra de filiação obrigatória, constituído por um conjunto de normas principiológicas, regras, instituições e medidas destinadas à cobertura de contingências ou riscos sociais previstos em lei, proporcionando ao segurado e aos seus dependentes benefícios e serviços que lhes garantam subsistência e bem-estar. [17]
Extrai-se do dispositivo constitucional que a previdência social pode ser pública ou privada. Neste passo, tomando de empréstimo os ensinamentos de Sérgio Nascimento[18], podemos afirmar que atualmente existe:
a. a previdência oficial geral (obrigatória, organizada sob a forma de regime geral, contributiva, operada com exclusividade pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, com assento no art. 201 da Constituição);
b. a previdência oficial destinada aos servidores públicos com regime próprio (obrigatória aos servidores, disciplinada pelo art. 40 da Constituição, que, após as Emendas Constitucionais n. 41/2003 e 47/2005, tem por características a contributividade e a solidariedade);
c. a previdência complementar privada fechada (facultativa, estruturada sob a forma de fundação ou sociedade civil, com acesso restrito aos empregados de uma empresa ou grupo de empresas patrocinadora(s), aos servidores públicos e aos associados ou membros de uma entidade de classe, na forma do art. 202 da Constituição e da Lei Complementar n. 109/2001);
d. a previdência complementar aberta (facultativa, estruturada sob a forma de sociedade anônima ou sociedade seguradora autorizada a operar no ramo vida, com planos acessíveis a qualquer pessoa, independente de vínculo empregatício, na forma também do disposto no art. 202 da Constituição e da Lei Complementar n. 109/2001).
Devemos observar que no caso particular da Previdência Social a doutrina é bastante vasta, talvez o ramo mais profundamente abordado dos três pilares da Seguridade Social, motivo pelo qual o presente texto, que visa tão-somente fornecer noções gerais, não descerá às minúcias.
Já a Assistência Social, com base nos artigos 203 e seguintes da Constituição, será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, visando a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice, a promoção da integração ao mercado de trabalho, a habilitação e reabilitação de pessoas portadoras de deficiências, bem como sua integração à vida comunitária e, a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.
Nas palavras de Amauri Mascaro:
Assistência social é um dever de solidariedade do Estado, da sociedade e de cada um. Não é contraprestativa. O assistido não paga pela assistência. É antiga, como já ocorria com os socorros mútuos e outros tipos que se desenvolveram ao longo da história.[19]
A assistência social, de um modo geral, acaba por trazer à seara do Direito a caridade que há muito é prestada por entidades de benemerência (e, mesmo, por particulares), quer por motivação moral, quer religiosa.
A assistência social nos primórdios era alicerçada no sentimento de caridade e na compaixão humana, consistindo forma de amparar os pobres e desafortunados. Sua dimensão atual lhe confere a natureza de mecanismos de inclusão e justiça sociais, garantindo prestações sociais mínimas, na forma de serviços e benefícios, para a sobrevivência digna daquele que se encontre em situação de desamparo, independentemente de contribuição à seguridade social, na forma disciplina em lei. [20]
Interessante observar que é possível extrair do conceito constitucional de Assistência Social, ainda, um viés preventivo. Nesse sentido, explicita José Antonio Savaris:
A conduta do intérprete do direito social deve ser inspirada nos ideais de erradicação da pobreza, de solidariedade e da redução das desigualdades sociais, determinando o emprego de ações sociais não apenas no resgate daqueles que se encontram à margem do círculo social de geração de riquezas, mas também, em operações preventivas, de modo a impedir que o necessitado - desprovido de meios de subsistência - se desvie para a miséria. [21]
A assistência social talvez seja, hoje, o ramo menos estudado da Seguridade Social; e tal constatação não é difícil de ser entendida (ainda que não possa ser aceita como conduta razoável). Com efeito, a Assistência Social visa a proteção da camada mais desfavorecida (em termos econômicos) da população e, neste particular, o desprendimento humano ainda não atingiu o grau de elevação necessária ao estudo desinteressado de um assunto; salvo raras e louváveis exceções, o direito assistencial resta legado a um plano bastante distante dos holofotes doutrinários.
Isto ocorre, inclusive, com a Seguridade Social como um todo, historicamente menos abordada pelos estudiosos do Direito que outras matérias, mais "prestigiosas", tais como o Direito Tributário, Penal, Civil, etc. Por certo, tal tendência vem desaparecendo, podendo-se quase falar em um certo apogeu atual do estudo da Seguridade Social (e, mais especificamente, do Direito Previdenciário) na atualidade - e, de fato, empiricamente podemos afirmar que hoje existe um número maior de cátedras nas faculdade de Direito e de cursos diversos ligados à Seguridade que há cerca de 5 ou 10 anos atrás.
Mas, ainda neste contexto, considerando as três "frentes" da Seguridade, a Assistência é aquela com menor interesse acadêmico (e mesmo profissional). E, reitera-se: infelizmente, pois sua importância para a erradicação da pobreza e da marginalização e para a redução das desigualdades sociais (que são objetivos fundamentais da República brasileira, na forma do art. 3° de nossa Lei Maior) é das maiores; o instrumental que a Assistência Social tem para concretizar estes objetivos é expressivo mas, por vezes, não explorado ou maximizado.
É de se observar que a Saúde é de aceso universal, ou seja, qualquer pessoa - necessitada ou não - deverá ser atendida pelo Estado. Já a Previdência Social, por ter caráter contributivo, necessita da efetiva participação do segurado, em dinheiro, que se dá pela via da contribuição. A Assistência Social, por sua vez, somente é prestada àqueles que efetivamente necessitem de auxílio, sendo suas prestações e serviços desvinculados de qualquer forma de contribuição prévia. Nos três casos, entretanto, o Estado deve dar sua proteção à um número máximo de pessoas, não se admitindo políticas públicas que visem beneficiar apenas um indivíduo ou pequeno grupo de indivíduos em detrimento do restante da população (a não ser, é claro, que tal grupo necessite de cuidados especiais, tal como acontece com determinadas doenças que, embora não acometam grande parcela de pessoas, faz com que a atenção a elas seja mais efetiva por parte do Estado).
Por certo, falar em noções de Seguridade Social seja tema para longos e profundos estudos. Entretanto, como já dito, pretendeu-se aqui tão-somente a colocação dos elementos mínimos ao começo de uma boa interpretação da sistemática da Seguridade. Em verdade, não podemos bem interpretar um determinado ramo do Direito se não conhecermos sua sistemática própria. Soluções "importadas" de outros ramos (e, principalmente do direito comum privado) redundam em grandes prejuízos ao sistema da Seguridade Social e em particular ao beneficiário da norma. Há, por este motivo, a necessidade do constante estudo na matéria, pois devemos ter em mente que os destinatários destas normas são, na grande maioria dos casos, pessoas que realmente dependem do bom funcionamento da Seguridade para sua sobrevivência (que, reitere-se por derradeiro, deve ser digna).
[1] O presente artigo foi publicado originalmente na Revista Jus Vigilantibus, n. 140, ano VII, de 24.03.2008 (ISSN: 1983-4640). Disponível em <http://jusvi.com/artigos/32392>.
[2] NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Iniciação ao Direito do Trabalho. 30 ed. São Paulo: LTr, 2004. p. 694.
[3] Neste sentido, v.: 1. SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da Seletividade das prestações de Seguridade Social. São Paulo: LTr, 2003. p. 141; 2. NASCIMENTO, Amauri (...), op. cit., p. 690.
[4] CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha. Curso de Direito Da Seguridade Social. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 16.
[5] CORREIA, op. cit., p. 17.
[6] MIRANDA, Jediael Galvão. Direito da Seguridade Social: Direito Previdenciário, Infortunística, Assistência Social e Saúde. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. p. 09.
[7] CORREIA, op. cit., p. 17.
[8] OLEA E PLAZA, Alonso. Instituciones de seguridad social. Madrid: Civitas, 1995. p. 38 apud CORREIA, op. cit., p. 17.
[9] Preferimos a expressão "dignidade humana" à "dignidade da pessoa humana", pois, de certa forma, nos parece pleonástica tal referência à "pessoa humana" sendo suficiente, por esta ótica, o adjetivo "humana".
[10] SANTOS, op. cit., p. 171.
[11] SOUTO MAIOR, Jorge Luiz; CORREIA, Marcus Orione Gonçalves. O que é Direito Social? In: CORREIA, Marcus Orione Gonçalves (org.). Curso de Direito do Trabalho - vol I. São Paulo: LTr, 2007. p. 25.
[12] NASCIMENTO, Sérgio do. Interpretação do Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 13.
[13] Tradução livre do autor. "Health is a state of complete physical, mental and social well-being and
not merely the absence of disease or infirmity." Texto da Constituição da OMS disponível em <http://www.who.int/governance/eb/constitution/en/index.html>. Acesso em 18.02.2008.
[14] SANTOS, op. cit., p. 171.
[15] MIRANDA, op. cit., p. 287.
[16] SANTOS, op. cit., p. 169.
[17] MIRANDA, op. cit., p. 137.
[18] NASCIMENTO, Sérgio do, op. cit., p. 34/35.
[19] NASCIMENTO, Amauri (...), op. cit., p. 691.
[20] MIRANDA, op. cit., p. 271.
[21] SAVARIS, José Antonio. Traços elementares do sistema constitucional de seguridade social. In: ROCHA, Daniel Machado da (coord.); SAVARIS, José Antonio (coord.). Curso de especialização em Direito Previdenciário. 1. ed. Curitiba: Juruá, 2007. p. 117.